Misure di prevenzione nel D.Lgs.vo 159/2011: focus su sequestro e confisca patrimoniale

Il sistema delle misure di prevenzione disciplinato dal D.Lgs.vo 6 settembre 2011, n. 159 costituisce uno dei principali strumenti con cui l’ordinamento italiano contrasta l’accumulazione e la conservazione di patrimoni di origine illecita. All’interno di questo impianto, un ruolo centrale è svolto dalle misure patrimoniali, e in particolare dal sequestro e dalla confisca di prevenzione, che consentono di incidere su beni, aziende, partecipazioni, disponibilità finanziarie e altri cespiti riconducibili a soggetti ritenuti socialmente pericolosi, quando ne emerga l’ingiustificata provenienza o il collegamento con attività illecite.

Il tratto distintivo del modello delineato dal D.Lgs.vo 159/2011 è che la tutela dell’ordine economico e della legalità patrimoniale non passa soltanto attraverso la repressione penale del fatto di reato, ma anche mediante un’azione preventiva e ripristinatoria capace di sottrarre stabilmente al circuito economico ricchezze che l’ordinamento presume illegittimamente accumulate. La Corte costituzionale ha chiarito, con la sentenza n. 24/2019, che la confisca di prevenzione non ha natura sostanzialmente penale o sanzionatoria, ma funzione preventiva e recuperatoria. Nello stesso senso si è consolidata la lettura della giurisprudenza di legittimità, valorizzata, tra le altre, da Cass. pen., Sez. I, sent. n. 17039/2026, che sottolinea la funzione essenzialmente recuperatoria della misura patrimoniale.

1. La base normativa e la nozione di pericolosità sociale nel D.Lgs. 159/2011

Il riferimento normativo primario è il D.Lgs.vo 159/2011. Nel sistema di prevenzione, la pericolosità sociale non si modella sulle categorie generali del diritto penale ordinario, ma costituisce un presupposto autonomo, tipizzato e disciplinato direttamente dalle norme del Codice Antimafia.

La fisionomia della pericolosità sociale di prevenzione

La pericolosità sociale si desume da elementi di fatto e indizi che collocano il soggetto proposto in una delle categorie tassativamente previste dalla legge di prevenzione. La giurisprudenza costituzionale e di legittimità ha chiarito che l’applicazione delle misure di prevenzione richiede un rigoroso accertamento giurisdizionale che si articola in due direzioni:

• L’inquadramento oggettivo del proposto in una delle categorie tipizzate dall’art. 1 o dall’art. 4 del D.Lgs. 159/2011;
• L’apprezzamento di fatti o indizi storici e oggettivi, escludendo meri sospetti o congetture;
• Il giudizio prognostico, costruito a partire dalle categorie legali di pericolosità e dai fatti accertati.

Le categorie di pericolosità nel Codice Antimafia

A. La pericolosità generica (art. 1 D.Lgs. 159/2011)

L’art. 1, comma 1, lett. b), riguarda:

«coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose».

Per l’accertamento di questa categoria, la giurisprudenza di legittimità ha fissato un triplice requisito, ribadito da Cass. pen., Sez. I, sent. n. 34843/2022:

• L’abitualità delittuosa, in un significativo arco temporale;
• La produzione di profitti, effettivamente generati dalle condotte delittuose;
• Il nesso di sostentamento, ossia che tali proventi abbiano costituito l’unica o una rilevante fonte di reddito del proposto.

La Corte costituzionale, con sentenza n. 24/2019, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’estensione delle misure patrimoniali ai soggetti di cui all’art. 1, comma 1, lett. a), con la conseguenza che, nell’area della pericolosità generica, il sequestro e la confisca restano oggi applicabili ai soli soggetti riconducibili alla lett. b). In termini applicativi, ciò è stato ribadito anche da Cass. pen., Sez. II, sent. n. 15454/2024.

B. La pericolosità qualificata (art. 4 D.Lgs. 159/2011)

L’art. 4 riguarda i soggetti indiziati di appartenenza ad associazioni mafiose, associazioni finalizzate al traffico di stupefacenti o ad altre gravi fattispecie tassativamente previste. La differenza rispetto alla pericolosità generica è stata messa in evidenza da Cass. pen., Sez. I, sent. n. 17039/2026 e da Cass. pen., Sez. II, sent. n. 23000/2021, secondo cui la prognosi di pericolosità deve sempre restare ancorata alle categorie tipizzate dal legislatore.

I parametri per la valutazione giudiziale della pericolosità

L’accertamento della pericolosità sociale nel procedimento di prevenzione deve rispondere a precisi standard:

• Accertamento oggettivo, basato su elementi di fatto;
• Esame complessivo della personalità e delle condotte sociali;
• Perimetrazione temporale della pericolosità, cioè individuazione della finestra temporale di manifestazione.

Le Sezioni Unite hanno chiarito, con Cass. pen., Sez. U, sent. n. 4880/2015, che la pericolosità sociale è non solo presupposto della confisca, ma anche “misura temporale” del suo ambito applicativo; tale principio è stato ripreso, tra le altre, da Cass. pen., Sez. I, sent. n. 34843/2022, Cass. pen., Sez. II, sent. n. 23000/2021 e Cass. pen., Sez. VI, sent. n. 24396/2024.

2. Misure patrimoniali e applicazione disgiunta

Uno dei passaggi evolutivi più importanti del sistema di prevenzione è rappresentato dall’autonomia delle misure patrimoniali rispetto a quelle personali. L’art. 18, comma 1, del D.Lgs.vo 159/2011 prevede espressamente che le misure patrimoniali possano essere richieste e applicate disgiuntamente.

La regola è interpretata costantemente nel senso che, per disporre la confisca di prevenzione, resta necessario accertare la pericolosità storica del soggetto, mentre non è necessario che tale pericolosità sia ancora attuale al momento della richiesta. Tale principio è stato ribadito, tra le altre, da Cass. pen., Sez. I, sent. n. 34843/2022, Cass. pen., Sez. II, sent. n. 23000/2021 e Cass. pen., Sez. VI, sent. n. 24396/2024.

3. Il sequestro di prevenzione: funzione e presupposti

Il sequestro di prevenzione è la misura cautelare reale che anticipa gli effetti della possibile confisca. La sua funzione è impedire che i beni indiziati vengano dispersi, sottratti, trasferiti o ulteriormente intestati a terzi prima della definizione del giudizio di prevenzione.

L’art. 22 del D.Lgs.vo 159/2011 consente il sequestro anticipato quando vi sia un concreto pericolo che i beni da confiscare vengano dispersi, sottratti o alienati. Sotto il profilo sostanziale, esso presuppone che i beni siano nella disponibilità, diretta o indiretta, del proposto e che ricorrano gli indizi che potrebbero giustificare la confisca.

4. La confisca di prevenzione: natura e presupposti

La confisca di prevenzione costituisce l’esito definitivo del procedimento patrimoniale. Essa colpisce i beni di cui il proposto non riesca a dimostrare la legittima provenienza e che:

• risultino sproporzionati rispetto al reddito dichiarato o all’attività economica svolta;
• risultino frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego

Il giudizio di sproporzione impone una rigorosa analisi comparativa tra il valore dei beni acquistati e le risorse lecite disponibili. La giurisprudenza ha più volte chiarito che l’accensione di un mutuo o di un finanziamento non basta, da sola, a giustificare la lecita provenienza della provvista: in tal senso si è espressa Cass. pen., Sez. I, sent. n. 34843/2022.

5. La posizione dei terzi: indagini, presunzioni e oneri probatori

La tutela dei terzi intestatari o vantanti diritti sui beni sequestrati è uno degli ambiti più complessi del procedimento di prevenzione.

L’estensione delle indagini patrimoniali

Ai sensi dell’art. 19, comma 3, del D.Lgs. 159/2011, le indagini sul patrimonio del proposto sono estese al coniuge, ai figli e a coloro che, nell’ultimo quinquennio, hanno convissuto con il proposto.

La presunzione di fittizietà biennale (art. 26, comma 2)

L’art. 26, comma 2, del D.Lgs. 159/2011 stabilisce una presunzione relativa di fittizietà per le intestazioni e i trasferimenti patrimoniali compiuti nei due anni antecedenti la proposta della misura:

• a favore di familiari;
• a titolo gratuito, quindi anche in caso di donazione;
• o in via fiduciaria.

In tale perimetro, il terzo è gravato dell’onere di dimostrare l’effettività dell’acquisto e la lecita provenienza delle somme impiegate.

La tutela del terzo estraneo e la ripartizione dell’onere della prova

Fuori dalle presunzioni legali, l’onere della prova resta in primo luogo a carico dell’accusa, che deve dimostrare la fittizietà dell’intestazione e la riferibilità sostanziale del bene al proposto. La necessità di provare che il bene rappresenti realmente un impiego di risorse del soggetto pericoloso è stata ribadita da Cass. pen., Sez. I, sent. n. 17039/2026.

Quanto ai poteri difensivi del terzo, l’ampiezza del contraddittorio nel procedimento di prevenzione risulta valorizzata dall’art. 23 del D.Lgs. 159/2011 e richiamata da Cass. pen., Sez. V, ord. n. 43160/2024. La partecipazione del terzo al procedimento entro trenta giorni dall’esecuzione del sequestro è inoltre coerente con quanto affermato da Trib. Latina, sez. II, sent. n. 2489/2017.

La buona fede del terzo, specie se creditore o titolare di garanzia reale, non si presume e deve essere dimostrata nel procedimento di prevenzione, come confermato anche da Cass. civ., Sez. U, sent. n. 10533/2013 e dalla giurisprudenza di merito.

6. Procedimento e rapporto con la morte del proposto

Il procedimento patrimoniale mostra una forte autonomia rispetto alle vicende personali del proposto. Ai sensi dell’art. 18, commi 2 e 3, del D.Lgs.vo 159/2011, le misure patrimoniali possono essere disposte anche in caso di morte del soggetto proposto.

Il procedimento:

• prosegue nei confronti degli eredi o aventi causa se la morte interviene in corso di causa;
• può essere iniziato nei confronti dei successori entro cinque anni dal decesso.

7. La dimensione CEDU: legalità, proporzione e tutela della proprietà

Sul piano convenzionale, la confisca di prevenzione è scrutinata alla luce dell’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU. La compatibilità del sistema richiede una base legale accessibile e prevedibile e un giusto equilibrio tra interesse generale e diritti individuali.

La Corte costituzionale, sent. n. 24/2019, ha ricondotto la confisca di prevenzione nell’alveo delle limitazioni patrimoniali e non delle sanzioni penali. Sul versante processuale, la Corte costituzionale, sent. n. 93/2010, ha affermato che il procedimento di prevenzione deve poter svolgersi, su istanza degli interessati, nelle forme dell’udienza pubblica davanti al tribunale e alla corte d’appello.

FAQ – Domande frequenti sulle misure di prevenzione patrimoniali

Cosa sono le misure di prevenzione patrimoniali?

Sono misure ablative e cautelari previste dal D.Lgs. 159/2011 che consentono allo Stato di sequestrare e confiscare beni ritenuti di provenienza illecita o sproporzionati rispetto alle risorse lecite del soggetto socialmente pericoloso

Quando si applicano?

Si applicano quando il soggetto rientra in una delle categorie di pericolosità previste dagli artt. 1 o 4 del D.Lgs. 159/2011 e vi sia sproporzione patrimoniale o prova che i beni siano frutto o reimpiego di attività illecite.

Come si svolge il procedimento?

Il procedimento si svolge in camera di consiglio, con partecipazione del proposto e dei terzi interessati; su istanza degli interessati deve potersi celebrare in udienza pubblica secondo quanto affermato da Corte cost., sent. n. 93/2010. Il terzo va citato nei trenta giorni successivi all’esecuzione del sequestro ex art. 23 D.Lgs. 159/2011.

Come ci si difende dalla confisca di prevenzione?

La difesa dalla confisca opera su più livelli e deve essere costruita già nella fase del procedimento di primo grado davanti al Tribunale della prevenzione, poiché il contraddittorio pieno è la sede principale in cui il proposto e i terzi possono introdurre tutti gli elementi difensivi.

Le principali linee difensive sono:

a) Contestare la pericolosità sociale storica È necessario dimostrare che il proposto non rientra nelle categorie tipizzate dagli artt. 1 o 4 D.Lgs. 159/2011, ovvero che la pericolosità non era presente nel periodo in cui i beni vennero acquisiti. Le Sezioni Unite, con Cass. pen., Sez. U, sent. n. 4880/2015, hanno chiarito che la pericolosità è la “misura temporale” della confisca: solo i beni acquisiti nel periodo di pericolosità sono confiscabili.

b) Contestare la sproporzione L’onere della prova della sproporzione tra valore dei beni e redditi leciti è a carico dell’accusa. La difesa può contrastare tale prova producendo:

• dichiarazioni dei redditi, bilanci, estratti conto bancari;
• documentazione di finanziamenti, mutui, eredità, donazioni con data certa;
• perizie estimative sul valore reale dei beni.

c) Dimostrare la legittima provenienza Ai sensi dell’art. 24 D.Lgs. 159/2011, il proposto ha l’onere di allegare elementi concreti sulla legittima provenienza. Attenzione: la norma esclude espressamente che la provvista possa essere giustificata adducendo l’evasione fiscale.

d) Contestare la disponibilità indiretta Quando i beni sono intestati a terzi, l’accusa deve provare — con elementi gravi, precisi e concordanti — la fittizietà dell’intestazione e la disponibilità sostanziale del proposto. La difesa può contrastare questa ricostruzione dimostrando l’autonomia patrimoniale del terzo e l’assenza di interferenza del proposto.

Cosa può fare il terzo intestatario per difendersi?

Il terzo deve essere citato entro trenta giorni dall’esecuzione del sequestro (art. 23 D.Lgs. 159/2011) e può intervenire nel procedimento con l’assistenza di un difensore. Le Sezioni Unite, nella sentenza richiamata da Cass. pen., Sez. V, sent. n. 14557/2026, hanno chiarito che:

• il terzo ha un onere di allegazione ampio: può introdurre tutti i fatti — anche presuntivi o contrari — idonei a contestare la ricostruzione dell’accusa sull’intestazione fittizia;
• il terzo non è legittimato a contestare in via autonoma i presupposti soggettivi (pericolosità) o oggettivi (sproporzione) della misura nei confronti del proposto, salvo che tali elementi riflettano direttamente sulla prova della sua reale titolarità;
• fanno eccezione i casi di morte del proposto (artt. 18, commi 2 e 3, D.Lgs. 159/2011): in tal caso i terzi successori hanno interesse a far valere anche i presupposti della misura.

Il terzo che non sia stato citato e non abbia partecipato al procedimento può, una volta divenuta definitiva la confisca, proporre incidente di esecuzione.

Quali sono le presunzioni che operano contro il terzo familiare o donatario, e come si superano?

L’art. 26, comma 2, D.Lgs. 159/2011 stabilisce una presunzione relativa di fittizietà per le intestazioni e i trasferimenti effettuati nel biennio antecedente la proposta:

• a favore del coniuge, dei figli e dei conviventi del proposto;
• a titolo gratuito (quindi anche le donazioni);
• in via fiduciaria.

In questi casi il terzo è gravato di un onere probatorio rafforzato: deve dimostrare positivamente che l’intestazione è reale e che la provvista impiegata per l’acquisto è di provenienza autonoma e lecita.

Per superare la presunzione il terzo deve in concreto:

• produrre documentazione bancaria e fiscale che attesti la sua autonoma capacità patrimoniale e reddituale;
• dimostrare che il denaro impiegato nell’acquisto provenga da fonti proprie (redditi da lavoro, risparmi, finanziamenti bancari intestati a lui, eredità, donazioni anteriori);
• escludere qualsiasi interferenza del proposto nella provvista o nella gestione del bene.

Fuori dal perimetro biennale e dai soggetti indicati, la presunzione non opera e l’accusa deve provare la fittizietà con elementi gravi, precisi e concordanti, senza poter fare affidamento su automatismi.

È possibile impugnare la confisca definitiva? Quali sono i rimedi?

Avverso il decreto di confisca del Tribunale della prevenzione sono esperibili:

• Appello alla Corte d’appello (art. 10 D.Lgs. 159/2011), nel termine di trenta giorni dalla notifica del decreto;
• Ricorso per cassazione avverso il decreto della Corte d’appello, per violazione di legge (art. 10 D.Lgs. 159/2011);
• Incidente di esecuzione (artt. 666 e 676 c.p.p.) per il terzo che non abbia partecipato al procedimento e che, a confisca definitiva, intenda far valere i propri diritti sul bene.

Quando e come si ricorre alla Corte EDU dopo la confisca?

Il ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo è esperibile dopo l’esaurimento di tutti i rimedi interni (principio del previo esaurimento, art. 35 CEDU). Il termine per proporre il ricorso è di quattro mesi dalla decisione interna definitiva, che di regola coincide con la pronuncia della Corte di cassazione.

I parametri convenzionali rilevanti sono:

• Art. 1 del Protocollo addizionale CEDU (tutela della proprietà): la confisca deve avere base legale accessibile e prevedibile, perseguire un legittimo interesse generale e rispettare un giusto equilibrio tra interesse pubblico e diritti del singolo;
• Art. 6 CEDU (equo processo): il procedimento deve offrire garanzie effettive di contraddittorio, in particolare per i terzi;
• Art. 7 CEDU (nulla poena sine lege): rilevante quando la confisca assume, in concreto, carattere sostanzialmente punitivo.

La Corte EDU ha scrutinato la confisca di prevenzione italiana in numerose pronunce; la sentenza della Corte EDU del 25 settembre 2025 (ricorsi nn. 36551/22, 36926/22 e 37907/22) ha confermato l’esistenza di tensioni interpretative tra la giurisprudenza nazionale e quella convenzionale sulla correlazione temporale tra pericolosità e beni confiscati, tema su cui il dialogo tra Cassazione e Strasburgo resta aperto.

Esperienza consolidata dello studio per i ricorsi avanti la Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU): ricorso CEDU dichiarato ammissibile contro una confisca di beni.

Guida a cura dell’Avv. Carlo Zaccagnini, fondatore dello studio Zaccagnini, con sedi a Roma e Milano: avvocato penalista a Roma e avvocato penalista a Milano.

Per l’assistenza nei procedimenti di prevenzione: misure di prevenzione e confisca.